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「法学汇」检察机关案例指导工作回顾与制度构

2020-07-27 00:45

新中国成立以来,检察机关案例指导工作经历了初步探索、恢复发展、建立制度和快速发展四个阶段。当前,检察机关案例指导工作仍然存在一些问题,相当部分检察人员对案例指导工作重视不够,检察案例数量偏少,检察案例数据库尚未建成,指导性案例被参照适用次数较少和社会影响力有限等。做好新时代检察机关案例指导工作,应当以新发展理念为指导,贯彻落实党的十九届四中全会精神,从案例分类、案例研发主体、案例研发程序和内容、案例数量和质量、案例数据库建设和管理、案例效力和应用、案例学习和研究等方面进行制度构建。

党的十八大以来,案例在治国理政中占有越来越重要的位置,主题教育活动、环保攻坚督查、反腐倡廉斗争等都能看到典型案例。检察机关作为国家司法机关,办案是检察工作的主要内容,案例则是检察工作的主要载体。

新中国成立70多年来,最高人民检察院高度重视案例指导工作,通过收集、整理、研究、编纂和发布典型案例,研发指导性案例,总结办案经验教训,指导各级检察院办案工作开展。

新中国成立之初,刑法、刑事诉讼法等法律尚未颁布,检察机关办案工作主要依据政策和文件,实际上处于无法可依的境地。上级检察院主要通过编辑印发典型案例,指导下级检察院的办案工作。如1956年10月,最高人民检察院将各地上报的案例汇编成《检察业务参考资料》(侦查工作案例之一、之二),印发各级检察院。1962年3月,毛泽东主席指出:“不仅刑法需要,民法也需要,现在是无法无天。没有法律不行,刑法、民法一定要搞。不仅要制定法律,还要编案例。”1964年1月,最高人民检察院副检察长张苏在全国检察长会议上提出:“要把大案要案、冤案错案以及有突出经验或突出问题的案例掌握起来。今后每个县、区检察院,每年要选择一两个典型案例直接报送最高人民检察院。这样做,可以帮助领导机关掌握一批第一手材料,对于分析案情,指导办案,有很大的好处。”

这一时期,由于国家的政治形势一直没有稳定下来,研究起草刑法、刑事诉讼法的工作也处于时断时续的状态,检察机关的案例指导工作虽然进行了初步探索,但未能形成相应制度。“文化大革命”开始后,在“砸烂公检法”的大背景下,1968年底检察机关被撤销,案例指导工作也停滞下来。

1978年6月,最高人民检察院恢复重建。第二年,全国人大通过了新中国第一部刑法和刑事诉讼法。为促进全国检察干警深入学习和研究有关法律,系统总结办案经验,不断提高业务素质,二十世纪八十年代后期,最高人民检察院组织编写了《刑事犯罪案例丛书》。

1989年5月,《最高人民检察院公报》(以下简称《公报》)创刊。1990年第3期首次刊发了两则案例:罗云光受贿案和黄国林、关卫国、王新生故意杀人案,开启了《公报》刊发案例的先河。《公报》作为最高人民检察院官方发布平台,刊登的案例具有典型性和权威性,对各级检察院办理同类案件具有重要指导与借鉴意义。

2003年6月,最高人民检察院《关于加强案件管理的规定》提出:“最高人民检察院和省级人民检察院每年要组织业务交流和案例研讨,对带有普遍意义的案件进行深入分析,及时编纂和印发对办案工作具有指导意义的案例。”2005年,最高人民检察院组织编写了《刑法分则实务丛书——刑事案例诉辩审评》。同时,最高人民检察院各业务部门也加强了对各地检察机关办案工作的案例指导,结合本部门职责,有的组织开展了精品案件、优秀案件的评选活动,有的组织开展了办案标兵、办案能手的业务竞赛,还有的组织编写典型案例系列丛书。此外,各地检察机关也编写出版了一些案例丛书。

这一时期,最高人民检察院还与其他政法机关联合开展案例指导工作。如1986年3月,最高人民法院、最高人民检察院、卫生部、公安部联合印发了《贩卖安钠咖毒品罪的案例》。2006年2月,最高人民法院、最高人民检察院联合编辑出版了《中国案例指导》丛书。

2009年2月,中央政法委出台《关于深入学习实践科学发展观解决政法工作突出问题的意见》,要求“中央政法机关要加快构建具有地域性、层级性、程序性的符合中国国情的案例指导制度,充分发挥指导性案例在规范自由裁量权、协调法制统一性和地区差别性中的作用,减少裁量过程中的随意性。”2010年7月,最高人民检察院印发了《关于案例指导工作的规定》,标志着检察机关案例指导制度正式建立。同年12月,最高人民检察院发布了第一批3件指导性案例,标志着检察机关案例指导制度开始运行。

2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准。”2015年12月,最高人民检察院修订了《关于案例指导工作的规定》(以下简称《2015年规定》)。

这一时期,最高人民检察院加强了对检察案例的研究工作。《检察日报》经常刊登典型案例,《人民检察》杂志开辟有实务研究、疑案精解、办案札记等栏目。2010年1月起,《中国检察官》杂志进行了改版,每月下半月出版“经典案例”版,开辟有专题、案说检察、举案明法、热案聚焦、案例工坊等栏目。

2018年3月以来,最高人民检察院党组高度重视案例指导工作,检察机关案例指导工作驶入了快车道。张军检察长多次强调,指导性案例是检察工作中落实“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的重要抓手,不仅具有指导性,还具有监督、制约作用,案例指导工作抓得好,能够把各级检察机关各项检察业务都带动起来。

2018年10月,修订后的人民检察院组织法第二十三条第二款规定“最高人民检察院可以发布指导性案例”,第一次确定了指导性案例的法律地位。2019年4月,最高人民检察院再次修订《关于案例指导工作的规定》(以下简称《2019年规定》)。这次修订进一步完善了指导性案例的体例,突出了检察机关的履职过程,规定各业务厅和法律政策研究室分工负责指导性案例的研究编制工作。

2010年12月发布第一批指导性案例后,截至2018年3月,最高人民检察院共发布九批38件指导性案例,平均每年发布一批,每批3至6件案例。2018年3月以来,最高人民检察院提高了指导性案例的研发频次,指导性案例涵盖了刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大领域。

在发布指导性案例的同时,最高人民检察院还积极服务党和国家工作大局,先后发布了多批次典型案例,如服务保障长江经济带发展典型案例、加强未成年人司法保护典型案例、涉民营企业司法保护典型案例、保护知识产权十大典型案例、打击侵犯消费者权益犯罪典型案例、依法惩治和预防毒品犯罪典型案例、扫黑除恶专项斗争典型案例、“携手清四乱保护母亲河”专项行动公益诉讼检察典型案例、“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动典型案例、检察公益诉讼全面实施两周年典型案例、认罪认罚典型案例、“弘扬宪法精神落实宪法规定”典型案例、妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例等。

经过数十年探索发展,检察机关案例指导工作取得了很大的成绩,如最高人民检察院发布的齐某强奸、猥亵儿童案(检例第42号)和于海明正当防卫案(检例第47号)等指导性案例在司法办案中发挥了很好的指导作用,在社会上也起到了积极的警示和教育作用。但是,当前检察机关案例指导工作仍然存在诸多问题。例如,部分检察人员对案例指导工作重视不够;检察案例数量偏少,检察案例数据库尚未建成;检察机关指导性案例被参照适用次数较少;检察机关指导性案例社会影响力有限,等等。

做好新时代检察机关案例指导工作,应当充分认识检察案例的重要作用,以新发展理念为指导,着力加强检察机关案例指导制度的构建。

谈到案例指导工作,通常想到的是指导性案例。实践中,除了指导性案例,还有参考性案例和典型案例。所谓参考性案例,检察机关并未使用这个概念,审判机关所指的参考性案例,是指由高级人民法院发布的典型案例。所谓典型案例,从办案角度讲,是指对办理类似案件具有指导或者警示意义的案例,也可以说是具有参考或者借鉴作用的案例;从社会角度讲,是指对社会具有教育或者警示意义的案例。这几个概念的范围是不一样的,典型案例可以涵盖指导性案例和参考性案例,许多指导性案例和参考性案例都来源于典型案例。笔者认为,检察机关案例指导工作涉及的案例,可以分为指导性案例和典型案例两类。广义的典型案例包括指导性案例,狭义的典型案例不包括指导性案例,本文所指的典型案例就是狭义的典型案例。

根据法律规定,检察机关指导性案例只能由最高人民检察院研发。关于检察机关典型案例的研发主体,笔者认为可以适当广泛一些,以调动各级检察院及其内设业务部门研究和发布案例的积极性。实践中,各级检察院及其内设业务部门均可研究和发布案例,但本文所指的典型案例,特指具有指导意义的典型案例。就检察系统来讲,指导通常是指一种上对下的关系,因此理想的典型案例发布主体应当为上级检察院,包括最高人民检察院、省级检察院和地市级检察院。目前,考虑到我国典型案例数量较少,可以赋予最高人民检察院内设业务部门和省级检察院内设业务部门发布典型案例的权力。对于地市级检察院内设业务部门和基层检察院及其内设业务部门,可以评选优秀案例并予以发布,但这些案例不宜纳入具有指导意义的典型案例范围,否则,会导致典型案例的发布主体过多,如果质量不能得到保证还容易导致案例之间“打架”。如果地市级检察院内设业务部门和基层检察院及其内设业务部门评选的案例足够优秀,则可以向上级检察院及其对口业务部门进行推荐,争取成为典型案例甚至指导性案例。

综上所述,就目前而言,笔者认为典型案例的发布主体包括以下两类(五种):一类是以检察院名义发布的典型案例,发布主体包括最高人民检察院、省级检察院和地市级检察院;另一类是以检察院内设业务部门名义发布的典型案例,发布主体包括最高人民检察院内设业务部门和省级检察院内设业务部门。根据案例内容,检察机关还可以主动商法院、公安机关、司法行政机关或者其他行政执法机关联合发布典型案例。实践中,联合发布的典型案例更容易得到下级司法、执法机关的认可,指导效果更好。如最高人民检察院可以商最高人民法院联合发布指导性案例,商最高人民法院、司法部联合发布减刑、假释典型案例,商公安部联合发布未经过审判程序的正当防卫案例,商生态环境部联合发布防治污染公益诉讼典型案例等。检察机关典型案例的其他发布主体也可以视情况商对应的政法机关或者其他行政执法机关联合发布典型案例,如最高人民法院审判监督庭、最高人民检察院刑事执行检察厅和司法部监狱管理局可以联合发布减刑、假释典型案例等。

根据现有规定,指导性案例的研发程序较为严格,在省级检察院和有关人员的推荐下,经最高人民检察院各业务厅和法律政策研究室筛选后,征求有关方面意见,然后提交案例指导工作委员会讨论,根据讨论意见修改后再提交检察委员会审议,审议通过后由最高人民检察院发布。实践中,指导性案例的研发程序过多,时间过长,一批案例从开始收集到发布通常都在半年甚至一年以上。笔者认为,应当规范和改进指导性案例和典型案例的研发程序和发布内容。具体来讲,各省级检察院和有关人员向最高人民检察院推荐备选指导性案例时,应当严把质量关。最高人民检察院各业务厅和法律政策研究室筛选备选指导性案例时,应当召开检察官联席会议讨论,然后征求有关方面意见,之后提交案例指导工作委员会讨论同意后,提请检察委员会审议通过再对外发布。关于典型案例的研发程序,目前没有明文规定,为保证案例质量,对于以检察院名义研发的,则由本院案例指导工作委员会或者检察委员会审议通过后发布;对于以检察院内设业务部门名义研发的,则由检察官联席会议讨论通过后发布。案例应当注重提炼要旨,突出检察机关的履职情况,如刑事案例应当着重反映指控与证明犯罪过程或者检察机关对诉讼和执行活动的监督作用,检察机关自侦案件还应当反映查办过程;民事、行政和公益诉讼案例,应当反映检察机关对诉讼和执行活动进行监督或者开展调查核实、诉前程序以及提起诉讼中的职能作用。发布时还应当附关于案例的可以公开的法律文书甚至工作文书,为办案人员提供指导。

按照前述案例分类,指导性案例和典型案例对于数量和质量的侧重点应当有所区别。对于指导性案例来讲,应当像制定司法解释那样确保案例质量,立足于精而管用,必须具有“指导性”,也就是说应当提炼出一定的法律适用规则,对今后办理类似案件要具有参照适用的价值,不宜追求数量批量发布,可以成熟一件发布一件。仅仅具有宣传意义,或者虽然典型但不是疑难、复杂的案例,或者虽可借鉴但不具有提炼规则意义的案例,可以作为典型案例进行研发、宣传,但不应作为指导性案例发布。

对于典型案例来讲,在保证质量的同时,目前应当着力增加数量。实践中,检察机关每年均办理大量案件,其中不乏具有参考借鉴意义的重大、疑难、复杂以及新类型典型案例,这部分典型案例既是检察工作的重要成果,也是检察工作经验的“富矿”,可以有效弥补指导性案例数量偏少的缺憾。上级检察院应当进一步加强对典型案例的研发,在辖区范围内着力增加典型案例数量,不断扩大典型案例对检察工作的覆盖面。

随着互联网等现代科技的快速发展,云计算、大数据、人工智能等已成为现实。在当前科技条件下,做好检察机关案例指导工作,离不开数据库的支撑,检察机关应当以新发展理念为指导,积极利用信息网络技术,建设智能化的检察案例数据库,实现快捷检索、类案推送、结果比对、数据分析、裁判文书提取、办案瑕疵提示等智能化办案辅助。

第一,抓紧建设检察案例数据库。考虑到人力物力财力、各地案件数量和方便检索应用,检察案例数据库建设应当充分发挥各省级检察院的作用,按照“分头建设、整合使用”的原则,将检察案例数据库分为总库和子库。最高人民检察院和各省级检察院都应当建设一个检察案例数据库作为子库,这些子库汇集成总库,即全国检察案例数据库。最高人民检察院案例数据子库包括三类案件:最高人民检察院发布的指导性案例和典型案例,最高人民检察院内设业务部门发布的典型案例。各省级检察院都应当建设一个本省的检察案例数据子库,也包括三类案件:本省级检察院、本省级检察院内设业务部门和本省地市级检察院发布的典型案例。最高人民检察院负责自身子库和总库即全国检察案例数据库平台建设,各省级检察院案例数据子库之间应当做到互联互通。

第二,及时引入法院的案例数据库。就每年办案数量来讲,全国检察机关办理的案件还不到全国法院办理案件数量的十分之一。法院的案例数据库经过多年建设,已经颇具规模,并且这些案例多数都与检察工作有关,对于检察官的办案工作同样可以起到参考或者借鉴作用。本着“开放共享、为我所用”的原则,建议两高加强沟通协调,争取早日把两家的案例数据库互联互通。各省级检察院也要积极与省高级法院沟通协调,将本省的检察案例数据库与高级法院的参考性案例数据库互联互通。

第三,共商共享公安部、司法部以及其他行政执法机关的案例数据库。鉴于法律监督工作涉及到其他政法机关和行政执法机关,最高人民检察院应当注重与有关机关的沟通协调,打通检察案例数据库与其他机关案例数据库的壁垒,共商共享政法机关和其他行政执法机关的案例数据库。

第四,注重管理检察案例数据库。最高人检察院和各省级检察院要加强对各自检察案例子库的管理,及时发现和妥善解决入库案例与国家法律法规、司法解释或者其他入库案例之间存在的矛盾或者不协调之处,及时废止和定期清理已经失效的或者年代久远名存实亡的“僵尸”案例,各负其责地确保检察案例数据库的健康和活力。

实践中,指导性案例和典型案例的效力不同,最高人民检察院对于指导性案例的效力有明确规定,而典型案例的效力却没有明确规定。根据《2019规定》,各级检察院应当参照指导性案例办理类似案件,可以引述相关指导性案例进行释法说理,但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。各级检察院检察委员会审议案件时,承办检察官应当报告有无类似指导性案例,并说明参照适用情况。据此,指导性案例具有“应当参照”适用的效力。实践中,检察官办理案件应当检索有无类似指导性案例。如果有应当参照的指导性案例,则区分三种情况处理:第一种是参照指导性案例的要旨和指导意义,案件事实清楚,证据确实充分的,则检察官可以自己作出处理决定;第二种是虽然参照了指导性案例,但检察官仍然难以自己作出决定的,提交检察官联席会议或者检察委员会讨论;第三种是检察官结合该案具体情况,认为不应当参照适用指导性案例的,提交检察委员会讨论。如果检察委员会决定参照指导性案例办理的,则检察官执行检察委员会决定;如果检察委员会同意检察官不参照指导性案例办理意见的,则应当书面报告上一级检察院批准。实践中,如果案件当事人或者律师向检察官提出应当参照适用某指导性案例的,则检察官应当对此予以回应并说明理由;如果案件当事人认为检察官对案件的处理决定违背指导性案例要旨的,可以据此向上级检察院提出申诉等救济措施。

关于典型案例的效力。由于法律并没有赋予典型案例一定地位,因此典型案例并不具有法定的效力。由于典型案例发布主体较多,为了充分发挥典型案例的价值,有效解决辖区内类似案件不同处理的问题,实践中可以按照典型案例发布主体的级别来把握其“效力”,即上级检察院发布的典型案例效力高于下级检察院发布的典型案例效力。对于上级检察院内设业务部门发布的典型案例,其效力也高于下级检察院及其内设业务部门发布的典型案例效力。当然,这种“效力”仅具有参考或者借鉴价值,并没有强制约束力。实践中,如果检察官不遵循这一原则办理类似案件,也无需报告上一级检察院批准。但如果案件当事人针对该案处理决定向上级检察院提出申诉等救济措施,上级检察院就可能因为本院之前发布的典型案例改变下级检察院的决定。这里的下级检察院,仅指上级检察院辖区内的下级检察院,如甲省检察院发布的典型案例对于乙省丙县检察院并不具有当然的参考或者借鉴效力,乙省丙县检察院也无需担心甲省检察院会改变其案件处理决定。

需要注意的是,如果检察官启动类案检索程序的案件之后还将进入审判程序,则该检察官除了检索最高人民检察院案例子库和所在地省级检察院案例子库外,还应当检索最高人民法院发布的指导性案例和所在地高级法院发布的参考性案例,一并说明参照适用情况及理由。

各级检察院都应当有计划地组织学习上级检察院的指导性案例和典型案例,同时,还可以从其他省的检察案例数据子库中选择对本地办案工作有借鉴意义的典型案例进行学习研究。虽然检察官在办案中不能直接引用指导性案例和典型案例作为案件处理依据,但是通过学习研究和消化吸收,可以潜移默化地逐步提高检察官在认定事实、运用证据、适用法律、把握政策和释法说理等方面的能力。

建议最高人民检察院创设《检察案例研究》刊物,刊登全国检察干警和专家学者等对检察案例进行研究的文章。适时向中国法学会案例法学研究会提出申请,成立检察案例研究专业委员会,吸引和凝聚检察系统内外的专业力量,定期组织法律实务界和理论界的专业研讨,不断提高检察案例研究水平。

建议最高人民检察院及时将指导性案例确立的法律适用规则上升为司法解释或者规范性文件。指导性案例创立的初衷,就是为了解决法律法规、司法解释等不能满足司法办案需要,导致法律适用标准不统一的问题。但指导性案例毕竟有其局限性,最大的不足就是不能被直接引用作为办案依据。我国是成文法国家,具有悠久的成文法传统,成文法的制定就是一个从个别现象到一般规则的过程。遵循这一路径,如果指导性案例提炼的法律适用规则已经比较成熟,则可以通过一定程序及时上升为司法解释或者规范性文件,这样就可以直接作为办案依据,也有助于更好地统一法律适用标准。笔者认为,这应该也是指导性案例的另一种价值所在。

(作者:最高人民检察院法律政策研究室副主任,中国法学会案例法学研究会副会长,法学博士 李文峰)

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